党的二十大报告强调，要实施生物多样性保护重大工程。我省始终深入践行习近平生态文明思想，持续推动生态文明建设和生物多样性保护取得全方位进步，实施生态保护红线制度，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实施生物多样性保护重大工程，实施最严格执法监管，有效保护珍稀濒危物种，构筑起保护生物多样性的绿色长城，不断增强生态系统多样性、稳定性和可持续性。但是由于生物多样性立法启动较晚、条块分散，致使立法体系不够完备，多个规范之间的关系不明确，经常出现包含、冲突的情况，不能有效促进保护和协社会经济发展，依法开展生物多样性保护的系统性、稳定性、持续性、合规性、适宜性不足。因此，在深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念下，进一步探讨如何完善黑龙江省生物多样性政策导向和法律规制对于生物多样性保护，以及生态文明国家战略具有重大意义。

　　一、生物多样性立法保护的理论基础

　　2020年9月30日，习近平总书记在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话，指出“生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础，是一个国家的核心战略资源和经济社会可持续发展的重要物质基础、生态安全和粮食安全的保障”。总书记关于生态兴则文明兴的阐述，深刻地诠释了生物多样性保护的重要性。2022年12月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会通过《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》，为全球生物多样性治理擘画了新的蓝图。

　　生态文明思想，倡导对生态环境的态度是在保护中发展，在发展中保护。在生物多样性保护领域，更是要能够积极应对挑战，充分发挥治理效能。生态文明理论为推动生物多样性保护转型变革提供了新的“中国方案”。生物多样性保护要取得实质性进展必须从理念上进行变革，生态文明理论强调人与自然是生命共同体，强调尊重自然、顺应自然、保护自然，为全球的生物多样性保护奠定了思想共识和文化基础，有利于形成生物多样性保护的自觉行动和国际合作。习近平生态文明建设原则与《生物多样性公约》提出的“保护平等”“可持续利用”“惠益共享”三者之间的高度一致性，也为中国更好地参与世界上的生物多样化管理提供了一个新的思路。

　　法治实践使得我国生物多样性的法律体系基本完善，内容覆盖了生态系统多样性保护、物种多样性保护、生物遗传资源获取与惠益分享、生物安全等领域，很多省份都出台了适应当地生物多样性保护的相关法律法规，如云南省、深圳市等。

　　二、我省生物多样性立法保护现状

　　黑龙江省作为祖国最东、最北的省份，莽莽林海，巍巍兴安，千里沃野，江河奔流。不仅幅员辽阔，也是生态大省，生态环境优势极其突出。所拥有的森林面积位居全国前列，国家级自然保护区数量位居全国首位，还是寒温带的生物基因库。作为中国北部地区拥有生物多样性资源最为丰富的地区之一，近年来，我省不断加强顶层布局，积极落实习近平生态文明思想，成立了生态文明建设领导小组、生态环境保护委员会和生物多样性保护工作领导小组，始终坚持和践行“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的理念，从解决群众最关心的生态环境问题入手，坚持走绿色发展之路，陆续出台了《黑龙江省生物多样性保护战略与行动计划》《黑龙江省生物多样性保护优先区域规划》等一系列政策管理文件。2022年，黑龙江省制发进一步加强生物多样性保护实施方案和责任分工台账，组建全省首批生物多样性保护专家库。2023年，黑龙江省修订发布生物多样性保护战略与行动计划，谋划生物多样性保护重大工程。按照中办、国办2019年颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》及2021年颁布的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，我省于2023年制定下发了《黑龙江省关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系总体实施方案》及《黑龙江省自然保护地整合优化预案》。目前，在我省已初步形成了以国家公园为主体、自然保护区为基础，自然公园为补充的自然保护地体系，为推动生态文明建设、生态环境保护和生物多样性保护工作提供了制度保障。

　　三、我省生物多样性保护在法治保障方面存在的问题

　　生态环境保护之路任重而道远，对于生物多样性保护加强政策引导并完善其法律规制十分必要。我省在生物多样性保护方面虽然取得了一些成绩，但不容否认的是，在部分领域仍旧存在制度保障的空白。

　　（一）生物多样性保护的法律规制体系缺乏统筹布局性。我省的生物多样性的法律条例归属于不同的地方法律法规之中，缺少了政府顶层设计与布局，不能完全反映出生物多样性保护的法治化内涵。在生物多样性的保护中，政府作为责任主体，既要发挥主导、引导的作用，也要切实提供保障的措施。由于生物多样性的保护涉及的范围广泛，如何平衡保护及利用，如何规制其他社会主体的行为，如何充分调动各种力量来参与到保护过程中，就需要一个主体。政府具有法定的社会管理权限，强大的社会宣传、动员能力，使得其要在生物多样性的保护中发挥重要且必要的作用。生物多样性蕴含着经济价值、生态价值、科研教育价值等属性，这些特性使得对于生物多样性的保护、管理和利用必须由政府来负责。保护生物多样性，是人类自身生存并发展的基础所在，是人民美好生活的寄托所在，更是政府以法律之力造福人类、助力人与自然和谐共生的职责所在。生物多样性保护的法律法规应全方位全地域全过程覆盖，但是黑龙江省生物多样性保护的法治体系不够完善，目前还未出台统筹全省专门性的生物多样性、纲领性文件，这也使得全省的生物多样性保护缺乏统一的法律规制的有效保障。

　　（二）管理部门功能出现交叉重叠。法律规制的制定为行政执法提供理论依据，而行政部门之间职能的划分，也影响着具体执法效果。生物多样性保护具有广泛性和专业性，既需要统一的行政规划给予宏观指导，也需要明确职责后各机关的分工与协作。我省的生态环境厅，自然生态保护处同样肩负着组织开展生物多样性保护、生物遗传资源保护、生物安全管理工作。但在实际的生物多样性保护工作中，因涉及的工作内容十分繁杂，于是便会出现管理范围广泛及管理部门分散的情况，管理体制及功能仍需进一步完善。比如，按照目前现有政府文件，生态环境保护综合行政执法拥有对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权，但林草部门的行政执法领域也包含对上述部分行为的行政执法权。具体执法过程中，不同的行政部门很容易因执法领域交叉重叠、边界模糊不清，造成执法空白或多头执法等问题。　　（三）生物多样性保护公益诉讼保护不到位。2023年5月我省首个生物多样性公益诉讼保护基地在香坊区揭牌，以构建“检察监督+行政执法+公众参与”大融合的生态治理格局为关键点，建立了生物多样性公益诉讼保护基地，自觉能动履职，用法治力量守护好生态环境。但是通过调研分析其他省份公益诉讼案件，尤其是涉及生态环境与资源保护方面的案件，多数案件都要进行专业的鉴定。但是，在实践中也出现了鉴定评估机构数量偏少及鉴定评估成本高昂、鉴定评估持续时间过长的问题。并且鉴定费、专家咨询费用较高，举报奖励机制亟待确立，经费保障方面亦有难度。目前，案源线索的渠道单一，大多是依职权查找，很少有群众反映的案件线索。并且这种依靠执法部门进行勘察的方式发现问题的，所发挥的功能有限，与其他行政执法部门配合也不够紧密。

　　四、完善生物多样性法律规制的建议

　　生物多样性法治保障应充分贯彻习近平生态文明思想，用最严密的法律制度，搭配公平正义的司法手段，对生态系统、生物物种和生物遗传资源等方面进行全方位的保护。

　　（一）构建高效全面的生物多样性保护法治体系。法规规章是进行生物多样性保护的基础，需要结合本地特色，立足于现有的政策法规，不断推动建立涉及“森林、草原、湿地、自然保护地、渔业、野生动植物保护、生物遗传资源获取与惠益分享等领域的地方性法规”。在这一个过程中，政府要充分发挥推动立法的作用，利用各种监测手段，实现对生物多样性现状的了解，在掌握相关数据的基础上，进行充分的论证和讨论，因地制宜的推动生物多样性法规规章草案的出台、保护政策的不断完善。在生态文明思想的指引下，我省已经颁布7部生态环境保护相关地方性法规，修订生态环境保护的地方性法规、规章、标准52项。但是这对于全面建立起生物多样性的法律规制还远远不够，还需结合本地特色，推动建立完备的政策法规体系。

　　（二）加强全流域生物多样性保护的有效衔接和部门之间的职能协调。政府要严格落实生态环境保护的责任，切实行使好生物多样性保护方面的职权。要理顺生物多样性行政监管体制，加强生物多样性保护的能力建设。政府职能的发挥要通过行政执法的形式推进保护政策的落实。因此，为完善执法，需要政府推动部门优化设置、明晰管理权限，更好地发挥保护生物多样性、保护环境的职能。习总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多法律也无济于事。”为加强生物多样性保护，执法部门应担负起责任，以严格的执法来维护公共利益、人民权益和社会秩序。在加强执法的同时，也要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，保障法律的公正执行。不仅如此，行政机关还要加强在生物多样性保护方面的制度建设，加强相关法规的制定和完善，严格执行规定，加大对违法行为的惩处力度，使犯罪分子寸步难行。同时，其他行政监管部门也要充分发挥监督职能，对生物多样性保护工作的实施进行全程监督，为保护生物多样性保驾护航。

　　（三）推行构建多元参与、协同治理体系。生物多样性保护需要打破政府单一的管理模式，构建“政府主导、企业担责、社会参与、社区共治”的多元协同治理体系。传统保护模式往往忽视当地社区权益，易引发保护与发展的矛盾，政府部门应着重完善政策框架和监管机制。企业作为资源利用主体，应当承担社会环境责任，而社会组织可发挥专业优势，开展独立监测、科学评估和公众教育，成为政府与公众间的桥梁。社区作为生态系统的直接依存者，其传统知识和参与意愿对保护工作至关重要。如三江源国家公园试点中的“生态管护员”制度，赋予了当地居民参与保护的权利和义务，尊重原住民传统知识，并将其纳入保护决策体系。同时，将生物多样性教育纳入国民教育体系，培养公众保护意识。建立环境信息公开制度，保障公众知情权和参与权。设立“生物多样性保护日”，开展常态化宣传教育活动。通过以上措施，为构建科学完备的生物多样性法律规制体系提供多元化的参与元素，努力实现协同治理。（作者：郑轶丹 ， 图片均来源于网络）

来源：哈尔滨市公安局食药环侦支队

（编审：陈龙   责编：刘娜）